ЦПП – „Глас в България“ и БАПЧ с общо становище по предложени законови промени относно имиграционното задържане на чужди граждани

Фото: Виктория Николова

На 14.07.2017 г. „Център за правна помощ – Глас в България“ (ЦПП) и „Български адвокати за правата на човека“ (БАПЧ) подадоха в Министерския съвет на Република България общо становище по публикувания на Интернет портала за обществени консултации www.strategy.bg Проект на Закон за изменение и допълнение на Закона за Министерството на вътрешните работи (Проекта). С Проекта се предвиждат и редица изменения в Закона за чужденците в Република България (ЗЧРБ), касаещи имиграционното задържане на чужденци в страната и алтернативните на него мерки.

В предвидения кратък 14-дневен срок за подаване на становища двете организации успяха да допринесат въз основа на експертизата си за дебата по някои от основните предвидени изменения.

На първо място, ЦПП и БАПЧ приветстваха предвиденото от Проекта въвеждане на допълнителни алтернативи на задържането на чужденци (според терминологията на българския законодател – настаняване) в Специалните домове за временно настаняване на чужденци (СДВНЧ) с цел организиране на извеждането им от територията на страната. Към настоящия момент единствената алтернативна на задържането в СДВНЧ мярка, която ЗЧРБ предвижда, е ежеседмично явяване в териториална структура на МВР (подписка). В резултат от свое проучване обаче ЦПП установи през 2016 г., че тази мярка на практика не се прилага или се прилага в изключително малък на брой случаи.[1] Неблагоприятният ефект на задържането върху самите лица, неефективността му само по себе си като средство за увеличаване броя на осъществените връщания, както и значителните финансови средства от държавния бюджет, нужни за настаняването и надзора на голям брой лица, са установени в редица проучвания и са все аргументи в подкрепа на предвидените в Проекта нови алтернативи на задържането в СДВНЧ.

В допълнение към предложените нови алтернативни на задържането мерки в Проекта ЦПП и БАПЧ предлагат въвеждането на допълнителна „мярка”, приложимостта на която да бъде преценявана на първо място (преди предложените мерки за подписка, парична гаранция и/или залог на документи, и дефинитивно преди прилагане на мярката настаняване в СДВНЧ) – т.нар. „алтернативи в общността”. Тези алтернативи предоставят възможност на чуждия гражданин, при положение че демонстрира наличие на връзки и/или установеност в общността (място за пребиваване, достъп до услуги и подкрепа, предоставяни от НПО сектора и пр.), да продължи да пребивава в общността без да му се налагат рестриктивни мерки до осъществяването на връщането. Този метод се прилага успешно в редица страни и е установено, че води до по-добри резултати що се отнася до спазване на закона от страна на лицето, съобразяването с миграционния режим и разрешаването на неговия статут – придобиване на право на пребиваване, или  информирано завръщане в страната на произход, ако това е възможно.

Двете организации приветстват и предвиденото в Проекта премахване от ЗЧРБ на „неустановена самоличност“ като основание за задържане в СДВНЧ. Наличието на това основание не е в унисон с разпоредбите на приложимото европейско законодателство. Директива 2008/115/ЕО относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите-членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни не предвижда такова основание за задържане в СДВНЧ.

Друг важен положителен аспект на Проекта е това, че предвижда при установяване на малолетно или непълнолетно лице предаването му на съответна дирекция „Социално подпомагане“ за незабавно вземане на мерки, вместо само уведомяването им (със забележката, че по мнение на двете организации ще са нужни съответни промени в нормативната уредба, за да се осъществи това на практика).

Въпреки тези безспорно положителни промени, предвидени в Проекта, според ЦПП и БАПЧ той съдържа и редица предложения, които са в разрез с международните и европейски правни стандарти и будят сериозни притеснения.

Така например премахването в Проекта на изискванията за индивидуална преценка, пропорционалност и съразмерност при краткосрочно настаняване в обособено за тази цел звено на СДВНЧ по чл. 44, ал. 13 ЗЧРБ е особено притеснително. По силата на европейското законодателство (Директива 2008/115/ЕО; Директива 2013/33/ЕС) държавата е задължена да извършва индивидуална преценка, преценка за пропорционалност и съразмерност при задържане на чужденци. Дори и Проектът да изключи задължението за тази преценка от редакцията на чл. 44, ал. 13 ЗЧРБ, наднационалните стандарти на правото на ЕС ще бъдат императивни за съдилищата, гледащи жалби за задържане по посочения ред.

Изключително тревожни за ЦПП и БАПЧ са и предложените в Проекта промени относно краткосрочното задържане на малолетни и непълнолетни лица. Те премахват изискването за преценка на най-добрия интерес на детето и презюмират, че всяко дете е с придружител („Чужденци, за които се предполага, че са малолетни или непълнолетни, се настаняват заедно с придружителите им…”). Според редица международни организации задържането никога не е в най-добрия интерес на детето.[2] Практиката на „прикрепяне” на непридружени непълнолетни към възрастни лица от същата група, с които те често не се познават и в документирани случаи са дори от друга националност, с цел заобикаляне на законовата забрана за настаняване на непридружени непълнолетни в СДВНЧ, е известна и документирана в докладите на наблюдаващи организации.[3] Предвиденият текст създава условия за продължаване на тази порочна практика. Предложеният текст дори предвижда настаняването на децата в отделни помещения със същите тези „придружители” – явно излагане на малолетните и непълнолетни деца на сериозен риск от злоупотреби. Предлагаме разпоредбата изрично забраняваща настаняването на непридружени непълнолетни лица в СДВНЧ и изискваща предаването им на съответните дирекции на „Социално подпомагане” да бъде приложена и по отношение на краткосрочното имиграционно задържане като се включи съответен текст в чл. 44, ал. 12 на ЗЧРБ.

Двете организации възразяват остро и срещу предвиденото в Проекта премахване на задължителния служебен съдебен контрол на задържането в чл. 46а ЗЧРБ. Съгласно Член 15, пара 3 от Директива 2008/115/ЕО държавите са длъжни да осигурят преразглеждането на задържането/настаняването на „разумни интервали“ „или по молба на засегнатия гражданин на трета страна, или служебно“. В действащата към момента редакция на ЗЧРБ това изискване на Директива 2008/115/ЕО е задоволено посредством предвидения служебен съдебен контрол в чл. 46а, ал. 3 и ал. 4 – предложението за продължаване на задържането с нов шестмесечен период до максимума от 18 месеца да бъде задължително разглеждано от съда. Смятаме, че служебният съдебен контрол на задържането/настаняването не следва да бъде премахван. Важна причина за това е фактът, че достъпът до правна помощ на задържани/настанени чужденци е силно ограничен поради липсата на достатъчно подготвени специалисти в сферата на бежанското право, поради малкото на брой неправителствени организации, имащи реален достъп до тях, и ограниченият капацитет на организациите предоставящи такава помощ про боно.

Липсата на служебен съдебен контрол ще прехвърли цялата тежест около съдебния контрол на задържането върху чужденеца и неговата възможност да иска освобождаване при отпадане на обстоятелствата за настаняване по чл. 44, ал. 8 ЗЧРБ. Това, от своя страна, ще насочи вниманието към задължението на държавата по чл. 13 от Директива 2008/115/ЕО да „гарантират, че необходимата юридическа консултация и/или процесуално представителство се предоставят безплатно при поискване“. Към настоящия момент изглежда, че държавата не може да гарантира ефективен достъп до безплатна правна помощ на всички задържани/настанени. Този факт заедно с предвиденото в Проекта отпадане на служебния съдебен контрол би създал условия за нарушаване на разпоредбите на Директива 2008/115/ЕО от държавата.

Пълният текстът на становището е достъпен тук.

[1] Вж. “Център за правна помощ – Глас в България”, финален доклад по проекта “Увеличаване прозрачността и отчетността в практиките за задържане на търсещи закрила и мигранти в България”, м. септември 2016 г., достъпен на: http://detainedinbg.com/bg/2016/09/22/финален-доклад-увеличаване-прозра.

[2] Вж. напр. „УНИЦЕФ и ВКБООН приветстват политиката на ЕС в защита на децата бежанци и мигранти”, Брюксел, Белгия, 12 април 2017 г., https://www.unicef.bg/mobile/bg/news/view/slug/1186.

[3] Вж. напр. Омбудсман на Р. България, „Годишен доклад на Омбудсмана като национален превантивен механизъм – 2016г.”, 15 февруари 2017 г., стр. 13, достъпен на: http://www.ombudsman.bg/pictures/Report_NPM_2016.pdf; вж. също „Център за правна помощ – Глас в България“, финален доклад по проекта „Увеличаване прозрачността и отчетността в практиките за задържане на търсещи закрила и мигранти в България”, м. септември 2016 г., http://detainedinbg.com/bg/2016/09/22/финален-доклад-увеличаване-прозра/.