Финален доклад: “Увеличаване прозрачността и отчетността в практиките за задържане на търсещи закрила и мигранти в България”

(пълният текст на доклада е достъпен тук: на английски и на български)

През периода 17.08.2015 г. – 16.08.2016 г., Фондация “Център за правна помощ – Глас в България” проведе проекта “Увеличаване прозрачността и отчетността в практиките за задържане на търсещи закрила и мигранти в България”.* Проектът изследва обстойно този проблем с цел да спомогне за установяването на прозрачни и справедливи практики съгласно принципите на пропорционалност и индивидуална преценка, залегнали в международното и европейското право. Проектът бе осъществен с финансовата подкрепа на Европейската програма за интеграция и миграция (EPIM), колаборативна инициатива на Мрежата от европейски фондации (Network of European Foundations – NEF).

В България като външна граница на Европейския съюз от 2013 г. насам са преминали безпрецедентен за историята на страната брой мигранти, основно бежанци и търсещи закрила лица. Повечето от тях са подлагани на административно задържане, като решенията за прилагането на тази мярка изглеждат диктувани по-скоро от наложената политика, отколкото от индивидуална и обективна преценка.

За да изследва доколко практиката е в съответствие с принципите на международното и европейско право и да даде препоръки за подобряването на нейната отчетност и прозрачност, докладът по проекта възприе смесена методология, с елементи на количествени и качествени изследвания. Това включи изследване на законодателството, статистиката и текущите практики, както и съдебните практики свързани със задържането на мигранти. Екипът на проекта проведе и теренно изследване, което включваше интервюта с чужденци, настанени в този момент в Специалните домове за временно настаняване на чужденци (СДВНЧ) към МВР, и такива, които в предходен период са били задържани, както и интервюта със служители на МВР, които участват във взимането на решения по отношение на задържането.

На базата на тези проучвания докладът заключи, че данните потвърждават предварителната хипотеза относно съществуването на по-скоро рутинни практики на задържане. Повечето случаи са основани на политика за „справяне“ със засилените миграционни потоци, отколкото на индивидуална преценка при отделните случаи.

Европейското законодателство, от своя страна, предвижда, че всяко задържане трябва да е необходимо в конкретния случай, пропорционално на преследваната законова цел и разумно (reasonable) с оглед конкретните индивидуални обстоятелства. Въпреки, че националното законодателство не предвижда почти никакви изисквания за необходимост и разумност на задържането, българските власти са задължени да прилагат международното право с примат над национални разпоредби, които му противоречат. Националното законодателство, до голяма степен инкорпориращо изискванията на международното и европейско право в сферата, установява три алтернативни изисквания за налагане на административно задържане в случай на вече наложена заповед за експулсиране или отвеждане до границата: неустановена самоличност, възпрепятстване изпълнението на заповедта, или наличие на опасност от укриване.

В проведеното проучване бе установено, че при заповедите за първоначално наложено административно задържане почти изцяло като основание е изтъквано първото от трите законови основания – неустановена самоличност. Основен фактор за прилагане на това основание е липсата на документи за самоличност на задържаните лица. В интервютата с държавни служители дори е разяснено, че липсата на документи е достатъчен фактор, обуславящ всички останали налични законови основания.

Докато неустановена самоличност е действително една от законовите предпоставки за издаване на заповед за настаняване (но с цел да се обезпечи извеждането от страната като се извадят съответни документи), служителите по-скоро виждат настаняването като имиграционно задържане – мярка, наложена поради това, че лицето е без документи и право на пребиваване и от нуждата да се упражни контрол върху движението на това лице.

Доколкото липсата на документи е условие, прието за обуславящо правния извод за неустановена самоличност, настаняването в СДВНЧ на тези хора става на масов, рутинен принцип и не възниква нужда от индивидуална преценка от страна на издаващия заповедта служител.

Тревожно е, че в някои случаи административно задържане се използва като средство за лишаване от свобода заради подозрения за участие в престъпна дейност (а не реално с оглед организиране на извеждането от страната), вместо да се прилага Наказателния кодекс, където прагът на доказване на вина и процесуалните гаранции спрямо правата на обвиняемия са много по-високи. Използването на административното задържане не като мярка, обезпечаваща извеждане от страната, а като превенция на престъпността, често е базирана дискриминационно на страна на произход на задържания.

По отношение на опасността от укриване, втората най-честа законова предпоставка за издаване на заповед за настаняване в СДВНЧ в разгледаните случаи от практиката на Административен съд – гр. София (АССГ), честа фактическа обосновка се явява извършването на престъпление и прослужено лишаване от свобода, във всички случаи за опит за повторно незаконно пресичане на границата (при опит да напуснат страната). В практиката на Хасковския административен съд (ХАС), от друга страна, най-често за фактори за риск от укриване се считат липсата на лични документи, липсата на адрес, на който да пребивава лицето и на средства за издръжка. Изразяването на намерение от страна на задържаното лице да продължи пътя си към друга страна в Европа, или дори споменаването на наличие на семейство там, често се счита за индикатор за риск от укриване.

На нито едно от интервюираните лица (общо 71) не са разяснени конкретните основания на задържане нито по време на задържането, връчването на заповедта, или последващия престой в СДВНЧ. В случаите, когато има преводач (обикновено при задържането), ролята му е формална и няма разясняване на съдържанието на подписваните документи. Липсват данни за интервю, провеждано с чуждите граждани по време на задържането, различно от стандартните въпроси за сваляне на лични данни и проверка на документи. Достъпът до правна помощ в периода на преклузивния срок за обжалване е като цяло затруднен и не се предостaвя ефективно информация за тази възможност на разбираем от задържаното лице език.

По отношения на условията на задържането, почти всички от интервюираните се оплакват от пълната липса на информация и неизвестността, в която пребивават. Оплакванията са за липса на каквато и да е предвидимост какво предстои, най-вече относно продължителността на престоя им в СДВНЧ. Сред основните оплаквания са и липса на преводачи и адекватна възможност за общуване със служителите в СДВНЧ, затруднен достъп до лекари и незапознаване с правата им и с реда в дома. Има и оплакване от недостатъчна храна, както и недостатъчен достъп до топла вода и от заключване на стаите през нощта без достъп до тоалетна. Няколко от интервюираните информираха относно вербални и физически заплахи от страна на служители в дома спрямо задържаните.

Препоръки

Въз основа на установените находки и анализа на проучването, екипът на проекта предлага следните препоръки:

  • Създаване на ясно разписани насоки за преценка на отделните законови основания за задържане, които да спомогнат за установяване на обективен процес за взимане на решенията за задържане според изискването за пропорционалност, необходимост и индивидуален подход.
  • Регулярно предоставяне на правна помощ на чужденците както при задържането им, така и през целия период на престоя им в СДВНЧ.
  • Организиране на редовни информационни сесии в СДВНЧ относно правата и задълженията на чуждите граждани.
  • Наличие на преводачи в СДВНЧ и на границата и тяхното обучение в спецификите на работата им като посредници между чуждите граждани и държавните служители, както и обучение по терминологията и правното съдържание на превежданите от тях процедури и документи.
  • Създаване на алтернативни домове от отворен тип за настаняване на непридружени непълнолетни чужди граждани, подлежащи на депортация, и осигуряване на правна помощ и социален работник в процеса на взимане на решението за тяхното настаняване.
  • Законово въвеждане на реално приложими алтернативи на задържането, които да съдействат за избягване използването му за общо регулиране на миграционните потоци в страната.
  • Въвеждане на краткосрочно имиграционно задържане (максимум 5-7 дни) за чужденци без документи, влезли в страната не по законоустановения ред, за да се извърши преценка на необходимостта да бъдат задържани за по-дълго или да им бъдат налагани алтернативни мерки и да се информират ефективно лицата относно тяхното положение, опции и права.
  • В дългосрочен план, въвеждане на регулационнен режим за недокументирани чужди граждани, които отговарят на определени изисквания и не могат да бъдат изведени от страната.

*Проектът се изпълнява от Фондация “Център за правна помощ – Глас в България” с финансовата подкрепа на Европейската програма за интеграция и миграция (EPIM), колаборативна инициатива на Мрежата от европейски фондации (Network of European Foundations – NEF). Цялата отговорност за съдържанието се носи от авторите и то не отразява непременно позицията на EPIM, NEF или партньорските организации.